這場“開弓沒有回頭箭”的改革承載著幾代環(huán)保人的希望

起

中國探索建立排污許可制度的歷史可以追溯到上世紀80年代腿椎。1988年，國家環(huán)保局制定了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，并下達了排污許可證試點工作通知。1989年，國家環(huán)保局又下發(fā)了《排放大氣污染物許可證制度試點工作方案》，分兩批組織23個環(huán)境保護重點城市及部分省轄市環(huán)保局開展試點工作。老一輩的環(huán)保人還努力推動將實施排污許可制度的要求寫進了《大氣污染防治法》《水污染防治法》和《環(huán)境保護法》中钢囚，要在中國探索建立這個已經(jīng)被發(fā)達國家驗證有效的環(huán)保制度。

自80年代末以來唯碗，各地開展了很多排污許可試點工作鸟氨，這當中既有經(jīng)驗也有教訓。但總體看铐向，排污許可制定位不明確集炭，企事業(yè)單位治污責任不落實，環(huán)境保護部門依證監(jiān)管不到位，使得管理制度效能難以充分發(fā)揮营密。

2015年是中國環(huán)保事業(yè)的一個轉折年械媒。那時候，多地大面積的霧霾正牽動著人們的神經(jīng)评汰，企業(yè)的污染物排放問題是個“老大難”纷捞，污染源底數(shù)不清且管控不到位也是環(huán)保工作的一塊短板。民眾的期待與需求與環(huán)境質(zhì)遲遲未能改善成為了迫切需要解決的矛盾被去。也是在那個時候主儡，當時的環(huán)境保護部組織了四輪生態(tài)環(huán)保重點工作創(chuàng)新大討論，反躬自省惨缆，推陳出新糜值，力求理順制度框架和管理體系，打開環(huán)保工作的新局面踪央。

也是在那個時候臀玄，黨中央在謀劃著全局性的生態(tài)文明體制大改革，作為其中一個重要的課題畅蹂，固定污染源基礎制度的革新正在積醞釀。

自十八屆三中全會將“完善污染物排放許可制”寫入《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》后狐兴，十八屆五中全會又在《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出“改革環(huán)境治理基礎制度血沦，建立覆蓋固定污染源的企業(yè)排放許可制”。

2015年9月11日由中央政治局會議審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確要求“完善污染物排放許可制伦捐。盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平野言、覆蓋固定污染源的企業(yè)排放許可制，依法核發(fā)排污許可證孟庵，排污者必須持證排污近窟，禁止無證排污或不按許可證規(guī)定排污〔勾溃”

時任環(huán)境保護部部長的陳吉寧組織了改革領導小組伦颊，以環(huán)境質(zhì)量的改善為核心，開始探索改革的整體思路和方向姜架。一個基本的共識是青弃，這個改革要以排污許可制度為核心，整合各項環(huán)境管理制度隙譬，建立統(tǒng)一的環(huán)境管理平臺卖氨，實現(xiàn)排污企業(yè)在建設、生產(chǎn)负懦、關閉等生命周期不同階段的全過程管理筒捺；實行一企一證；實行“一證式管理”；明晰各方責任系吭，強化監(jiān)管五嫂，落實企業(yè)的誠信責任和守法主體責任，推動企業(yè)從被動治理轉向主動防范村斟。

為了貫徹落實黨中央贫导、國務院的改革思路和目標要求，環(huán)保部排污許可證實施領導小組開始討論蟆盹、起草孩灯、審議、修改改革文件逾滥。在參考上已有的成熟理論并與三十年來的環(huán)保管理實踐經(jīng)驗相結合的基礎上峰档，領導小組又展開了密集的地方調(diào)研、行業(yè)調(diào)研寨昙，經(jīng)過數(shù)十輪的專題討論和多次的征求意見步蛮，頂層設計草案終于成形并提交國務院。

2016年11月10日殉扒，國務院發(fā)布《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發(fā)【2016】81號文西寸，簡稱“實施方案”），排污許可制度改革啟動缕粗，歷史的車輪朝著科學的枢慰、規(guī)律的、必然的方向前進侧蜗。

“實施方案”發(fā)布后艾维，其中不少“關鍵詞”立即牽引了人們的視線，引發(fā)關注和熱議——“固定污染源環(huán)境管理的核心制度”杉朝；“整合”現(xiàn)有制度赠戏；“一證式”管理，“減輕企業(yè)負擔”羹圣；企業(yè)要建立“排污臺賬”安粤，要提交“執(zhí)行報告”，要“自證守法”狂秦，等等灌侣。

改革的時間緊，任務也重——到2020年裂问，就要完成行業(yè)的排污許可證發(fā)放侧啼，實現(xiàn)“全行業(yè)覆蓋”】安荆“實施方案”發(fā)布后痊乾，原環(huán)保部旋即發(fā)文啟動了火電、造紙兩個行業(yè)的改革。因為這兩個行業(yè)數(shù)量眾多哪审，排放總量大蛾魄，同時環(huán)境管理基礎也較好，因此作為試點行業(yè)首先開始發(fā)證湿滓。這時候滴须，多個地方試點也正在從立法、監(jiān)督叽奥、實施扔水、流域治理、行業(yè)改革等不同角度先行先試塘袍，探索建立排污許可制度的中國特色道路兔升。

承

2017年4月，原環(huán)保部成立了排污許可與總量控制辦公室绑接，將總量控制胃余、排污權交易和排污許可三項職能歸到該處室，為固定污染源基礎制度的制度融合奠定了良好的基礎柑汇。這也是環(huán)保部次為這個醞釀了多年的基礎制度專門設立機構没撒。

這一年，星星之火形成了燎原之勢豫狸，改革如火如荼展開玛繁。法律法規(guī)和技術體系的建設快馬加鞭地推進。在2017年一年的時間內(nèi)肖自，原環(huán)保部部署和推動了部門規(guī)章和排污許可管理條例的起草、籌備工作鞋倔，發(fā)布了十余個行業(yè)的排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范老玲，發(fā)布了排污許可分類管理名錄等指導性文件，建立了全國統(tǒng)一的管理信息平臺并投入使用除呵。到年底再菊，全國15個重點行業(yè)完成了排污許可證的發(fā)放，改革的理念也逐步深入人心颜曾。

年次集中核發(fā)排污許可證纠拔，全國各級環(huán)保部門付出了巨大的心血和辛勤的勞動。為了如期完成發(fā)證任務泛豪，企業(yè)數(shù)量眾多的省市環(huán)保局連續(xù)晝夜奮戰(zhàn)稠诲；為了保證發(fā)證質(zhì)量，各地發(fā)證人員一邊自己努力學習诡曙，短時間高強度的吃透改革精神和技術文件要點臀叙，一邊悉心指導企業(yè)，還發(fā)揮能動性和創(chuàng)造力，為改革貢獻出了可圈可點的地方經(jīng)驗樣本劝萤。

“中國排污許可”微信公眾號一共發(fā)布了三十多篇介紹各地改革經(jīng)驗的文章渊涝，上海、河北床嫌、海南跨释、山東、浙江风加、湖南蝎疹、廣東、四川等地不斷涌現(xiàn)新思考责什、新探索和新的成效舒脐。

基礎制度改革的關鍵詞是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在推進制度框架建設這一階段的過程中颓涉，原環(huán)保部推動了排污許可和自行監(jiān)測侨识、可行技術、環(huán)境統(tǒng)計厅驼、環(huán)保稅的銜接骄熟，多個部門鼎力合作，打通技術障礙华孙，共同落實了改革任務宦狭。

管理的“歸一”會促使數(shù)據(jù)的“歸真”，也能讓管理部門終能摸清固定污染源的底數(shù)海槐。2018年2月乘碑，李干杰部長2018年全國環(huán)境保護工作會議上首次提出了“核發(fā)一個行業(yè)、清理一個行業(yè)金拒、規(guī)范一個行業(yè)兽肤、達標排放一個行業(yè)的思路”，力爭通過排污許可證的核發(fā)绪抛，解決以往長久以來我們想搞清楚而沒有搞清楚的家底资铡，以真正實現(xiàn)環(huán)境管理對污染源的“全覆蓋”。以發(fā)證為依托的固定污染源清理工作已經(jīng)開始有條不紊的推進幢码。為了對固定污染源實現(xiàn)有效的管控笤休，在“發(fā)一個行業(yè)清一個行業(yè)”的基礎上，原環(huán)保部又及時對發(fā)證范圍進行了適當調(diào)整症副，進一步實現(xiàn)了“應發(fā)盡發(fā)”和行業(yè)排污許可的“全覆蓋”店雅。

發(fā)證過程中，全國的核發(fā)和管理隊伍以及技術支持團隊逐漸成熟瓦糕，企業(yè)作為排污者的主體責任逐漸清晰底洗，很多企業(yè)都根據(jù)按證執(zhí)行的需要調(diào)整了自己內(nèi)部的環(huán)境管理機構和管理行為腋么，排污許可技術服務的第三方市場也蓬勃發(fā)展了起來。

輪發(fā)證過后亥揖，重點行業(yè)的數(shù)量贺跟、分布、存在的問題等等绰瘾，在大數(shù)據(jù)平臺上呈現(xiàn)得前所未有的清晰简骗，以往標準的問題，管理的漏洞蚜雏，執(zhí)法的短板愕泣，監(jiān)測的盲區(qū)，制度之間的交叉重疊或者不相容紛紛暴露了出來附柜。

發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的前提缓膀，除了在管理漏洞和盲區(qū)采取彌補措施，推動糾正和改進之外僚料，排污許可證本身也為解決問題提供了有效的工具详依。比如說，越來越多的地方環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)毡飒，依證監(jiān)督和執(zhí)法能夠省時省力球毙，也能避免不必要的爭議和麻煩。越來越多的企業(yè)也發(fā)現(xiàn)痪寻，以往一些含糊不清螺句、莫衷一是，或者說很難執(zhí)行到位的要求橡类，如今憑借一本排污許可證蛇尚，一錘定音的得到明晰。越來越多的社會組織和公眾顾画，也開始關注排污許可制度改革佣蓉，發(fā)現(xiàn)排污企業(yè)的信息從未如此公開、透明亲雪、詳細。借助于排污許可信息公開系統(tǒng)疚膊，人們不僅對自己生活的環(huán)境周邊有哪些類型的企業(yè)义辕，排放哪些污染物，排放多少有了清楚的認識寓盗，更是已經(jīng)開始積利用這個平臺參與監(jiān)督灌砖，提供建議、意見傀蚌，參與環(huán)保的共治晌叽。

萬事開頭難甲施，15個污染物排放量大的重點行業(yè)完成發(fā)證工作之后，各行業(yè)排污許可制度改革已經(jīng)步入正軌囊砰，有序鋪開重我。

2018年1月，原環(huán)保部印發(fā)《排污許可管理辦法（試行）》为惧，規(guī)定了排污許可證核發(fā)程序等內(nèi)容,細化了環(huán)保部門狼谋、排污單位和第三方機構的法律責任，為改革完善排污許可制邁出了堅實的一步搬即。

轉

拿到全國張水泥行業(yè)排污許可證的山東濟寧海螺水泥負責人告訴“中國排污許可”：企業(yè)的環(huán)保管理是與排污許可證的思路契合的——從源頭開始控制坑搀，環(huán)保管理融入生產(chǎn)全過程，而不僅僅是末端控制贿桃。讓他比較高興的是溜封，排污許可證對于守法企業(yè)是一個很大的支持。那些違法存在的裹视、沒有基本的污染治理設施的“散亂污”企業(yè)就拿不到排污許可證了踢寂，有利于遏制以犧牲環(huán)境為代價的惡性競爭和“逆淘汰”。

站在企業(yè)自己的角度杰捂，“一證式”改革切實減輕了企業(yè)負擔舆床，不再做重復的申報；站在全行業(yè)的角度嫁佳，他也并不擔心排污許可制度的實施會增加產(chǎn)品的成本挨队，因為實踐已經(jīng)證明：規(guī)范化、精細化的環(huán)境管理并不會導致企業(yè)負擔加重蒿往，反而會節(jié)約資源盛垦、節(jié)省能耗。

當?shù)丨h(huán)保局的發(fā)證人員則說瓤漏，排污許可制度的改革以及目前已經(jīng)推進的工作也讓他們感到振奮腾夯。以往在檢查企業(yè)的時候，對不同的企業(yè)蔬充，尤其是工藝復雜蝶俱，排放口多的企業(yè)，他們心里很難有一個清晰的譜系饥漫。盡管環(huán)保局每天都“夜查”榨呆，到企業(yè)現(xiàn)場的時候也多，但是環(huán)保人員畢竟不是行業(yè)專家拍斜，搞不好也容易被企業(yè)“忽悠”行删。但是現(xiàn)在，核發(fā)排污許可證的過程惹炕，也是幫助管理人員理清楚每一個行業(yè)基本設備偶嘁、工藝流程以及產(chǎn)排污節(jié)點的過程祸铁。而這些清晰可查的內(nèi)容，包括每個企業(yè)的工藝特點是龟，都已經(jīng)載明在排污許可證上了秦谁，勢必會大大提高管理的效率和透明度。另外双竣，讓他尤其感到欣慰的是守迫，環(huán)境管理更加清晰和有依據(jù)。環(huán)保部門對企業(yè)的要求都將集中到這一張排污許可證上渤尚。他們將以排污許可制改革為契機公悟，繼續(xù)提升環(huán)境管理精細化水平，規(guī)范環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管催杆，嚴格按證監(jiān)管列林。

排污許可證也已經(jīng)在發(fā)揮更多積的作用。一位稅務局的工作人員介紹說酪惭，排污許可制度的實施為環(huán)保稅的征收提供了很大的便利希痴。已經(jīng)核發(fā)了排污許可證的企業(yè)依據(jù)排污許可證的執(zhí)行報告來納稅，數(shù)據(jù)清晰春感，方法統(tǒng)一砌创，簡潔高效。而還沒有發(fā)證的企業(yè)在計算環(huán)保稅的時候鲫懒，往往存在納稅污染物嫩实、監(jiān)測和計算方法難以確定等問題，給地方稅收監(jiān)管帶來困難窥岩。因此甲献，他強烈建議盡快推進排污許可的全覆蓋。

經(jīng)過兩年來的努力颂翼，排污許可制度體系已經(jīng)基本成型晃洒，但是改革的任務依然艱巨‰Γ《排污許可管理條例》承載著為這項基礎制度立法的重任球及，需要為改革的深化推進確定法律依據(jù)，鋪路搭橋罗炸。除了需要進一步明確排污許可證制度的基礎核心地位炸笋，制度融合的途徑、渠道祠乔，還需要明確政府部門、企業(yè)和社會各界的責任娶匠。

在以往的環(huán)保法律體系中橱序，缺乏企業(yè)依據(jù)排污許可證排污唠延、政府部門依據(jù)排污許可證執(zhí)法和監(jiān)管的依據(jù)，缺少自行監(jiān)測疫橘、臺賬記錄袜簇、執(zhí)行報告的相關履責條款和落實保障——這些都需要借助排污許可的專項法規(guī)，來使得寫入排污許可證的相關要求得到真正的落實癌玩。

另外枷量，隨著生態(tài)文明體制改革的繼續(xù)深化，作為其中一部分的固定污染源環(huán)境管理制度改革也必將在整體的機構污益、職能桃熄、制度改革中理順關系，調(diào)整到位型奥。隨著固定污染源的清理與排污許可證核發(fā)的全行業(yè)推進瞳收，下一步的工作也已經(jīng)如箭在弦：落實證后監(jiān)管，開拓以排污許可證為依據(jù)的“審計式”執(zhí)法厢汹；統(tǒng)一各行業(yè)實際排放量的核算方法和考核依據(jù)螟深，通過排污許可證建立起企事業(yè)單位的總量控制制度；讓執(zhí)行報告制度逐漸步入正軌烫葬，讓環(huán)境管理臺賬作為排放“證據(jù)鏈”的重要一環(huán)發(fā)揮功效界弧；進一步推進“放管服”，簡化審批搭综，落實企業(yè)主體責任垢箕；發(fā)揮市場的能動性，推動排污權交易等經(jīng)濟手段提高減排效率设凹；讓排污許可證真正成為固定污染源的核心基礎制度舰讹，成為理順其他各項政策制度并融合一體的一個制度“底座”。

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歷史的車輪滾滾向前闪朱，改革的開弓沒有回頭箭螟衍。排污許可制度本身，不僅是被經(jīng)歷了工業(yè)化過程的各國驗證了的科學有效的管理工具冕泡，也是我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展到一定階段之后的必然選擇佩捎。是環(huán)保管理由粗放轉向精細化，由“保姆式”轉向法治化的結果刑评。排污許可制改革不僅是環(huán)保管理現(xiàn)代化建設的一部分哑辐，也是現(xiàn)代企業(yè)制度建設的一部分，是整個經(jīng)濟社會成熟化的必經(jīng)之路且恼。

十九大報告指出妹髓，要進一步強化排污者責任，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)捉寻。李干杰部長提出姜筋，實施排污許可制是貫徹落實十九大精神江眯、強化排污者責任的重要舉措，是提高環(huán)境管理效能伯板、改善環(huán)境質(zhì)量的重要制度保障东摘。

2018年6月，《中共中央 國務院關于加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中強調(diào)吆寨，要加快推行排污許可制度赏淌，對固定污染源實施全過程管理和多污染物協(xié)同控制，按行業(yè)啄清、地區(qū)六水、時限核發(fā)排污許可證，落實企業(yè)治污責任盒延，強化證后監(jiān)管和處罰缩擂。2020年，將排污許可證制度建設成為固定源環(huán)境管理核心制度添寺，實現(xiàn)“一證式”管理胯盯。

排污許可制改革在生態(tài)文明建設和打好污染防治攻堅戰(zhàn)當中，肩負著越來越重要的使命计露，包含著一系列重大的命題博脑，既是政府各部門之間、不同層級的政府之間在固定污染源管控上責權關系的調(diào)整票罐，也是政府與排污企業(yè)之間監(jiān)督與被監(jiān)督的內(nèi)容叉趣、方式的重大改革。這對于企業(yè)涉及污染項目的建設颖喧、生產(chǎn)活動洒漱，相關設備制造業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的科技發(fā)展铅坚，都將產(chǎn)生巨大而深遠的影響赃夷，更直接影響到這一制度的終目的——環(huán)境質(zhì)量的改善。

作為一個核心制度兰斑，不僅僅是需要制度設計好笤卡，更需要落實執(zhí)行好。特別是環(huán)保系統(tǒng)要有刀刃向內(nèi)的改革勇氣修暑，堅決完成事關體系和能力現(xiàn)代化建設的重要任務询时。改革任務是否能夠如期完成，終究系于政府部門對“一證式”改革的認識程度和決心奥唯，也有賴于社會共識的建立和群策群力的推動捷夜。